ISSN : 2992-7099

Breve análisis sobre la política migratoria en México

Cecilia Imaz Bayona

Cecilia Imaz Bayona

Profesora-investigadora retirada de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM.

3 mayo, 2023

En el cambio de época que estamos viviendo con las transformaciones en las formas de producción, el realineamiento de los centros de poder mundial, guerras que irrumpen en diversos escenarios, los efectos del cambio climático y el deterioro del medio ambiente, la movilidad humana se ha tornado más compleja y tortuosa, pero al menos sus formas e interacciones son ahora más conocidas de lo que fueron en décadas pasadas. 

La movilidad internacional de personas, de manera creciente, ha formado parte de la vida cotidiana de casi todos los países, y resulta por lo general beneficiosa para el desarrollo económico de los países de acogida, ya sea porque llena brechas generacionales en la fuerza laboral y/o por los aportes que hacen los migrantes en capacidades útiles al desarrollo de los países de llegada.

El problema principal estriba en que la mayoría de los flujos migratorios de las últimas décadas no son los tradicionales migrantes, que en su mayoría eran hombres en edad de trabajar y por razones económicas, sino buscadores de refugio, familias enteras y menores dispersos viajando solos o en caravanas (caminatas) que conforman la mayor parte de la movilidad poblacional actual, es decir, la migración irregular o indocumentada.

Y este es un punto importante, pues considerar a esta población en movimiento como buscadores o solicitantes de refugio, y no como migración económica, nos sirve para repensar su condición extrema de vulnerabilidad y desesperación (Imaz, 2011).

Las causas que obligan a las personas a dejar sus países han sido la extrema violencia, ya sea por guerra, crimen organizado, persecución política, la pobreza, la falta de oportunidades y la reunificación familiar, por mencionar algunas.  

En nuestro contexto regional norteamericano, la frontera sur de México y la frontera con Estados Unidos han sido escenarios cada vez más complicados para el cruce de personas desde que se implementaron los acuerdos de seguridad con Estados Unidos a partir de 2001.

Fue en el 9/11 del 2001 que cambió radicalmente el enfoque para la gestión migratoria en Estados Unidos y que hizo extensiva a todo el mundo, pues el mayor receptor de inmigrantes impuso controles a sus entradas aéreas, terrestres y marítimas.  A partir de entonces la inmigración se convirtió en un elemento amenazante que debería restringirse en aras de la seguridad nacional, enfoque que se distendió en Europa por las amenazas terroristas, el desempleo causado por las cíclicas crisis económicas (2008 y pandemia) y guerras en diferentes partes del mundo. A través del Departamento de Seguridad Interna (HSD por sus siglas en inglés) se “securitizó” la frontera con México, transformando el tránsito cotidiano en una línea divisoria de 3,152 km, con una larga vida de interacción económica, laboral, política y social, en una entorpecida relación de vecindad e interdependencia, que afecta a más de 12 millones de personas que viven en los estados fronterizos, además de la población “flotante” estimada en más de un millón. 

La instrumentación de medidas excluyentes y discriminatorias a la entrada de migrantes y buscadores de refugio en la gran mayoría de los países, han provocado crisis humanitarias, como las numerosas muertes de migrantes en las fronteras marítimas y terrestres en Europa, Asia, África y América, el éxodo de menores no acompañados, el incremento en el tráfico y la trata de personas y la des-unificación familiar provocada por las deportaciones masivas.

Los desplazados centroamericanos, principalmente del triángulo norte, expulsados por la violencia criminal, son migrantes sobrevivientes puesto que son producto de un contexto social descompuesto por la violencia, la desigualdad y la violación generalizada de sus derechos humanos.

Hace una década el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) estimaba que 42,500 personas diariamente se veían obligadas a huir de sus casas porque su vida corría peligro. Actualmente es difícil tener datos exactos, pero se estima que cerca de 70 millones son desplazados forzosos, y de éstos aproximadamente la mitad son menores.

Además, se estima que existen alrededor de 10 millones de personas en situación de apátridas, luchando por tener una nacionalidad, en Birmania, Costa de Marfil, haitianos y nicaragüenses entre otros.

El contexto en México

En México, el tema de las políticas migratorias ha cobrado de nuevo atención, especialmente por la relación entre funcionarios públicos, legisladores, activistas sociales y académicos. La Ley de Migración en México de 2011 y su reglamento, la Ley de Refugiados y la inserción de los derechos humanos en la Constitución, junto con una concepción más global de la migración, impulsó la organización de la sociedad civil en la materia, y la formulación de políticas públicas sobre migración con un enfoque de derechos humanos. 

Asimismo, la migración en tránsito de carácter masivo ha obligado a contemplarla desde una dimensión regional más amplia, no solo la mesoamericana, así como a tratar de incluir la migración entre México y Estados Unidos dentro de un enfoque regional. 

La necesidad de los acuerdos regionales

En nuestro contexto hacia el sur, en la situación general de las migraciones en la región centroamericana destacan dos desafíos fundamentales que enfrentan tales sociedades y que a la vez son condicionantes de su desarrollo: 

1. La debilidad institucional, manifestada en la disminución en algunas de las funciones básicas desempeñadas por los Estados y en la fragmentación o dispersión de las instituciones estatales.

2. La exclusión social, situación en la cual permanecen millones de personas en Centroamérica.

México ha sido un miembro destacado de la Conferencia Regional de Migración (CRM), conocida también como Proceso de Puebla, que constituye un foro regional de 11 países sobre migraciones internacionales surgido como iniciativa del gobierno mexicano en la II Cumbre del Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla, en febrero de 1996, con la intención de impulsar una perspectiva regional al fenómeno migratorio.

Después de cerca de 30 años de buscar esquemas de gobernanza migratoria en beneficio de los migrantes, e impulsar programas y proyectos para la mejor integración de los mismos, y pugnar por una mayor aceptación y comprensión del vínculo migración-desarrollo, se ha planteado en la CRM una revisión regional de los perfiles de la migración en retorno, así como de los retos asociados a los procesos de repatriación y reinserción social y productiva en los diferentes países de la Conferencia. 

Los ejes del curso a seguir de los planteamientos a la acción, siguen siendo la responsabilidad compartida y la aplicación de la voluntad política de los países miembros.

La Seguridad Nacional como eje rector de las políticas migratorias

En el tema migratorio el Congreso mexicano reaccionó tardíamente, sin un marco normativo acorde a la situación que se presentaba y sin una comprensión integral apoyada por estudios multidisciplinarios, ni por análisis prospectivos en la materia.

Con la reforma migratoria norteamericana abortada (propuesta de ley S.744) desde el inicio de la década pasada, los gobiernos mexicanos emprendieron cambios en materia de políticas públicas sobre migración. 

Los gobiernos de la llamada transición democrática en México (2000-2012) incluyeron el tema migratorio en la agenda nacional, ya que éste cobraba importancia en la agenda internacional. El Grupo de Migración en Ginebra preparaba el Diálogo de Alto Nivel sobre Migración y Desarrollo en la ONU e iniciaban los Foros Mundiales sobre la materia.

Se presentaron al Congreso mexicano propuestas para el voto en el exterior, aprobada en 2006 (y el voto electrónico en 2013), para la Ley de Refugiados y Protección Complementaria y la Ley de Migración, aprobadas en 2011 además de la importante reforma al capítulo 1 de la Constitución, en el que las garantías individuales fueron sustituidas por los derechos humanos de las personas. 

En el caso de México es claro el contraste entre la percepción predominante de la transmigración irregular como flujos desordenados que deben ser tratados conforme a los derechos humanos, y la práctica en el terreno del control o aún persecución de migrantes indocumentados, donde la aplicación de la ley se convierte en hechos de fuerza y en numerosos casos de perjuicios y peor aún de complicidad con las bandas del crimen organizado, que se sirven de los migrantes en condiciones vulnerables que transitan por rutas alejadas de los centros urbanos, para deshumanizarlos y hacerlos rehenes para la extorsión, el secuestro y/o su utilización para el trasiego de drogas al país vecino. 

El enfoque predominante es ahora multidisciplinario y contrastado entre la seguridad humana y la seguridad nacional.  En esta encrucijada se debate continuamente la academia, las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) y ciertas organizaciones internacionales con los gobiernos que a través de sus autoridades enaltecen sus discursos pro derechos humanos, y pugnan por la responsabilidad compartida, pero en la práctica se aplican políticas migratorias excluyentes y restrictivas

Las OSC, la academia y los organismos internacionales propugnan por una política migratoria efectiva y coherente con los compromisos internos e internacionales asumidos. Un reto pendiente es la construcción de una sociedad y una burocracia informada sobre la diversidad migratoria y sensibilizada con los derechos de los migrantes, a través de un nuevo diseño de planeación democrática, para que los gobiernos adecuen sus acciones y estrategias a la norma constitucional sobre derechos humanos y cumplan con las metas sociales del 2030 y con las recomendaciones del Consejo de Derechos Humanos de la ONU.

La Gobernanza Global de la Migración Internacional. Una meta lejana

En la apertura del 71º período de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas (19 sep. 2016) el ex presidente de México, Enrique Peña Nieto copresidió la mesa redonda “Pacto Global para la migración segura, regular y ordenada: hacia el logro de la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible y el logro del pleno respeto de los derechos humanos de los migrantes”.

Al día siguiente también fungió como coanfitrión junto con Barack Obama, y el primer ministro de Canadá, Justin Trudeau, en la Cumbre de Líderes sobre Refugiados, con la intención de generar la voluntad política para dar respuesta a los retos globales en materia de refugio, a través de compromisos de la comunidad internacional en materia de financiamiento, ampliación de vías para el reasentamiento y la expansión del acceso a la educación y al empleo de los refugiados.

En esta primera cumbre de Naciones Unidas sobre refugiados y migración se aprobó la Declaración de Nueva York, en la que los 193 países miembros de la ONU se pusieron de acuerdo sobre principios comunes para la gestión de la crisis de los refugiados y la migración. 

El documento propuso, entre otros objetivos, organizar mejor los flujos de refugiados y proteger mejor los derechos de los refugiados y los migrantes. El documento no tuvo carácter vinculante, ya que sólo fue una declaración de intenciones y pretendía ser el comienzo de un proceso que debería desembocar en 2018 en un pacto global sobre los refugiados. El secretario general de la ONU, Ban Ki-Moon, lo calificó como un “avance decisivo en los esfuerzos conjuntos para afrontar los desafíos de la movilidad humana“ y señaló que “No se debe considerar a los refugiados y los migrantes como una carga. Ellos ofrecen un gran potencial, si lo aprovechamos. Sin embargo, la cumbre sólo tendrá un significado real si también cumplimos con los compromisos que hemos asumido hoy”, subrayó. Y el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados, Filippo Grandi, mencionó que: por primera vez hay un “reparto real” de responsabilidades con respecto a los refugiados.

Sí y no.  Como toda declaración internacional se consideraron experiencias recientes, como la crisis humanitaria de sirios en Europa y desplazados en varias regiones africanas.  Se elevó la migración a tema prioritario, ya que los gobiernos afirmaron que flujos migratorios fuera de control y crisis de refugiados tienen efectos contrarios a la seguridad, a la economía y los intereses de las políticas exteriores de los países.

Se acordó no separar Refugio de Migración. Pero no se acordó sobre el cómo y el quién. Cómo asegurar recursos necesarios para atender a los migrantes y cómo asegurar que se respeten sus derechos, y quienes serán los encargados de hacerlo (gobiernos o agencias).  Y una grave ausencia en ambas cumbres fue hacer a un lado la necesidad de reducir la violencia que produce los desplazamientos de personas, y aplicar políticas internacionales en desarrollo y otros recursos para prevenir nuevas crisis, que crean caos y desplazamientos masivos de personas.

En tales cumbres, la posición dominante de la mayoría de los líderes de países desarrollados fue que la soberanía en vez del multilateralismo es el enfoque a través del cual se ven temas como la migración y la protección internacional.

En efecto, en los próximos años veremos enfrentamientos entre las posiciones de soberanía y multilateralismo. Muchas variables intervendrán en el desarrollo de estas posiciones, pero es inevitable que los gobiernos necesitarán mostrar progreso en lograr flujos migratorios ordenados y seguros y avanzar en acuerdos bilaterales en la materia, así como en acuerdos regionales, antes de llegar a los multilaterales. 

¿A qué apuntan los años venideros? 

Estamos viendo un repliegue conservador y por lo tanto de defensa extrema de la soberanía en algunos países de alto ingreso y que son los más atractivos para los migrantes. Esto corresponde en gran medida a una percepción de la migración desde el punto de vista laboral, segmentado, pero no integral; es decir, con todo lo que acompaña a personas migrantes, que durante siglos ha impactado a la gran mayoría de los países, aún con resistencia a tal influencia. 

En las próximas décadas el envejecimiento de la población en países de alto y también de mediano desarrollo requerirá de reemplazo generacional, de ayuda a personas de tercera edad y de reforzamiento del sistema de pensiones. Estos cambios demográficos serán tema de análisis en las próximas cumbres internacionales e inevitablemente irá variando el enfoque y la percepción hacia la migración internacional, aún en un mundo contrastado. 

Respecto a la política migratoria en México y las prácticas y medidas desprendidas de ésta, el contexto ha determinado su transgresión. La propuesta original del actual gobierno fue de puertas abiertas,  y posteriormente se tuvo que adecuar a las exigencias el entonces presidente Trump  que en su empeño por extender el muro en frontera de  Estados Unidos con México, lanzó una desproporcionada alarma de invasión de indeseables a territorio americano y amenazó con aumentar aranceles a los productos mexicanos. A su actitud xenófoba, intolerante y discriminatoria, compartida por muchos de sus seguidores, se sumó la pandemia del COVID que trastocó la vida de todas las personas y en consecuencia de la administración gubernamental.

No se ha logrado actuar en correspondencia a las crisis humanitarias que representan los flujos masivos de inmigrantes, transmigrantes y buscadores de refugio, y se les sigue llamando crisis migratorias.

Como en muchos campos de nuestra realidad nacional, la parte legal, teórica, está construida, pero no la práctica, por lo que es urgente cimentar la atención migratoria.   

Referencia bibliográfica 

Imaz B., Cecilia. Co-autora y editora, Las Políticas Públicas sobre Migraciones y la Sociedad Civil en América Latina. Los casos de Argentina, Brasil, Colombia y México, Scalabrini International Migration Network, SIMN, N.Y, 2011

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